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本书从多个侧面展开对乡镇政权的考察分析，包括乡镇政府组织、乡镇政府财政、乡镇政府权力问责、乡镇政府与上级政府的关系、乡镇政府与基层社会的关系等等。作者从不同问题入手，力图动态地考察乡镇政府的实际活动，特别是政府与制度环境的互动。在此基础上，以具体考察作为切入点，从政策设计、学术研究两方面总结乡镇政权建设的理论与实践；从乡镇政权的机构沿革、财政困局与债务危机、权力格局与问责体系、政府内部控制系统、公共服务与冲突控制等五个方面透视乡镇运作的实际状况，展示“低制度化”运行的具体逻辑；并尝试性讨论乡镇政权的出路和制度化的建设方向。

★编辑推荐：

1. 本书开创了中国政府研究的新路径。作者从不同问题入手，力图动态地考察乡镇政府的实际活动，特别是政府与制度环境的互动。在此基础上，以具体考察作为切入点，尝试展开一些理论讨论。

2. 本书的研究既具有扎根于乡土研究的生活气息，又体现了理论研究的系统思考，是作者长期倾心关注基层政府问题的一个系统回应。

3. 微观分析与宏观视野的结合、政策分析与学术研究的结合、本土研究与比较视野的结合、现实分析与改革导向的结合，是本书的一个显著特点，也是本书的吸引力所在。

★精彩试读

导 言

三、本书结构

政府运行是一个过程。完整地描述和透视乡镇政府的实际运作，必然涉及具体观测点的选择。正如西方学者所说，当代中国的基层政府变革，“地方选举在抑制地方权威方面发挥了一定作用，但是许多其他制度和实践同样发挥着作用：干部问责制、预算透明、财政改革、法律援助服务、非政府组织的压力、平民的抗议以及媒体等。”乡镇政府所涉及的制度和实践极为丰富，而哪些制度和实践构成了其实际运作的关键？

本书从多个侧面展开对乡镇政权的考察分析，这些方面包括乡镇政府组织、乡镇政府财政、乡镇政府权力问责、乡镇政府与上级政府的关系、乡镇政府与基层社会的关系等等。作者从不同问题入手，力图动态地考察乡镇政府的实际活动，特别是政府与制度环境的互动。在此基础上，以具体考察作为切入点，尝试展开一些理论讨论。

导言部分，集中论述本研究的基本问题和基本分析框架。讨论的核心在于基层政府的运作，但又不止于基层政府本身，而是涉及乡村社会、政府体制以及国家— 社会关系等重大主题。

第1章，梳理改革以来的乡镇政府变迁，对既有相关文献和理论进行分析。改革变迁的历史过程塑造了现在的乡镇政府。通过阐述政策演变过程，我们得以理解和把握乡镇政府的现状；而将改革初衷与现状作出对照，则构成了基层政府运作的一个分析视角。作者不仅试图将本书的探讨置于学术研究脉络中，而且着力将分析切入到现实问题的重要讨论之中。

第2章，描述乡镇政府组织机构和人员现状，并反观和检讨此前的机构改革和组织形态。作者试图解释：机构精简的改革努力是否真的产生了作用？乡镇政府的内在扩张机制如何发生？尤其是，基层政府的基石应该怎样奠定？

第3章，探讨乡镇财政与债务问题，这些问题不仅来自基层政府自身的弊病，也来自政府体制的缺陷。作者力图结合乡镇政府的现状来展开进一步讨论：现代政府需要怎样的预算和财政制度？

第4章，分析乡镇政府内部的权力结构、问责安排和激励机制，以及上级政府对乡镇政府的问责控制，揭示乡镇政府行为在权力构造和问责机制交互作用下的扭曲。作者重点提出并讨论的问题是，基层政府权力问责设计的基本依据或基础是什么。

第5章，聚焦政府控制系统，分析乡镇政府如何应对上级政府控制、又如何控制村庄。作者不仅着眼于乡镇政府与上级政府之间的互动，也试图探讨：通过村民自治制度，中央政府与乡村社会之间的合作是否实现了共同控制基层政府的目标？

第6章，从公共服务职能入手，分析在国家政策改善的历史背景下，乡镇政府与基层社会之间的关系所发生的变化。作者关心的问题是，在建设服务型政府已经成为几乎人人耳熟能详的执政理念之后，是哪些因素内在地决定政府向服务型政府转化？

第7章，探讨乡镇政府的历史命运和前途演变，将基层政府改革放在政府转型的整体背景下加以考察。考察主要从两个角度展开，即：既定政府体制框架下的现实演变趋向和宏观因素对于基层政府命运的直接影响。核心问题是，基层政府改革将在怎样的条件背景下有所作为？

第8章，在前几章的基础之上，集中讨论基层政府的运行机理。分析展示：基层政府的运行陷入了严重的内在困境—内卷化。作者认为，基层政府在功能、运行、结构方面的缺陷已经成为系统性问题，政府运行进入一种颇为尴尬的路径锁定状态，难以出现实质性的政府发展。造成这种困局的基本成因，是政府制度异化。

第9章，集中讨论基层政府创新面临的基本问题。这些问题已经超越基层，甚至也超越政府，但却与基层政府变革紧密相关。这是一些基本的国家政权建设问题，也是中国改革无法回避的一些问题。这些问题包括政治与行政，政府与社会，政治制度化与政府制度化，民主、自治和法治等。作者试图结合具体的基层政府和乡村社会生活现状来讨论这些问题，以深化对中国政府改革的研究。

尽管本书基本资料来自于特定时间和地域的实地调查，但其基础则是作者的长期观察思考。改革以来的政策研究中，农村问题尤可圈点，作者有幸沉浸其中二十余年。期间，基层组织建设是未曾变换的关怀。尤其是作者担任基层政府领导的实际经历，对于问题意识的形成具有重大直接影响。本书试图为作者长期倾心关注的基层政府问题提供一个系统的回应。

目 录

导 言 ............................................................................................................................1

1 乡镇研究进程 ...................................................................................................18

1. 1　政策述评 ..................................................................................................18

1. 1—1　政策思路 ............................................................................................19

1. 1—2　变革历程 ............................................................................................22

1. 1—3　农村综合改革 ...................................................................................31

1. 2　研究述评 ..................................................................................................33

1. 2—1　国内研究 ............................................................................................33

1. 2—2　国外研究 ............................................................................................40

1. 2—3　研究进路反思 ...................................................................................48

1. 3　本项研究说明 ........................................................................................53

1. 3—1　理论框架 ............................................................................................54

1. 3—2　分析路线 ............................................................................................57

1. 3—3　研究方法 ............................................................................................61

1. 3—4　资料来源 ............................................................................................63

2 乡镇组织与人员...............................................................................................66

2. 1　组织现状 ..................................................................................................67

2. 1—1　领导集团 ............................................................................................68

2. 1—2　部门设置 ............................................................................................69

2. 1—3　岗位人员 ............................................................................................72

2. 1—4　扩张机制 ............................................................................................76

2. 2　机构改革 ..................................................................................................79

2. 2—1　机构和人员精简 ..............................................................................80

2. 2—2　乡镇撤并 ............................................................................................83

2. 2—3　改革设想 ............................................................................................85

2. 3　政府形态依据 ........................................................................................89

2. 3—1　形态特征 ............................................................................................89

2. 3—2　演变路径 ............................................................................................90

2. 3—3　政府组织基础 ...................................................................................92

3 乡镇财政与债务...............................................................................................98

3. 1　财政困局 ..................................................................................................98

3. 1—1　财政体制 ............................................................................................99

3. 1—2　财政收入 ..........................................................................................100

3. 1—3　财政支出 ..........................................................................................103

3. 1—4　人员工资 ..........................................................................................106

3. 1—5　税费改革 ..........................................................................................108

3. 2　债务危机 ................................................................................................109

3. 2—1　债务现状 .......................................................................................... 110

3. 2—2　债务形成 .......................................................................................... 114

3. 2—3　债务化解 .......................................................................................... 116

3. 3　财政中的政治 ...................................................................................... 119

3. 3—1　财政危机与财政体制 ...................................................................120

3. 3—2　财政危机与政府问责 ...................................................................122

3. 3—3　财政危机与政府预算 ...................................................................123

4 乡镇权力与问责.............................................................................................128

4. 1　权力格局 ................................................................................................128

4. 1—1　一体性机构 ......................................................................................129

4. 1—2　一元化权力 ......................................................................................131

4. 1—3　内部单位 ..........................................................................................133

4. 1—4　垂直单位 ..........................................................................................135

4. 2　问责体系 ................................................................................................138

4. 2—1　县市问责安排 .................................................................................139

4. 2—2　乡镇问责安排 .................................................................................141

4. 2—3　问责体系重心 .................................................................................143

4. 2—4　问责体系中的个人 .......................................................................145

4. 3　激励结构整合 ......................................................................................149

4. 3—1　双重错位 ..........................................................................................149

4. 3—2　目标替代 ..........................................................................................152

4. 3—3　政府的政治控制 ............................................................................153

5 乡镇控制系统 .................................................................................................156

5. 1　应酬上级 ................................................................................................156

5. 1—1　会议 ....................................................................................................157

5. 1—2　文件 ....................................................................................................158

5. 1—3　汇报 ....................................................................................................160

5. 1—4　接待 ....................................................................................................161

5. 1—5　检查 ....................................................................................................163

5. 2　控制村庄 ................................................................................................166

5. 2—1　村干部管理 ......................................................................................166

5. 2—2　村财务掌控 ......................................................................................169

5. 2—3　管片和包村 ......................................................................................171

5. 2—4　村干部表现 ...................................................................................173

5. 3　控制的僵局 ...........................................................................................175

5. 3—1　政策失灵 ..........................................................................................175

5. 3—2　基层失望 ..........................................................................................178

5. 3—3　管理脱节 ..........................................................................................179

6 乡镇公共服务 .................................................................................................183

6. 1　主要服务领域 ......................................................................................184

6. 1—1　乡村治安 ..........................................................................................184

6. 1—2　乡村教育 ..........................................................................................187

6. 1—3　公共卫生 ..........................................................................................190

6. 2　社会冲突管理 ......................................................................................193

6. 2—1　村庄内部冲突 .................................................................................194

6. 2—2　农民上访 ..........................................................................................196

6. 2—3　基层政治信任 .................................................................................200

6. 3　统治与治理 ...........................................................................................204

6. 3—1　政府的公共责任 ............................................................................204

6. 3—2　干部的双重角色 ............................................................................207

6. 3—3　乡村冲突的政治意向 ...................................................................208

6. 3—4　何谓好的治理 .................................................................................212

7 乡镇政府前景 .................................................................................................216

7. 1　危机中的命运 ......................................................................................217

7. 1—1　处境与演变 ......................................................................................217

7. 1—2　改革路径 ..........................................................................................222

7. 1—3　改革难题 ..........................................................................................225

7. 2　现实中的未来 ......................................................................................226

7. 2—1　改革的现实选择 ............................................................................227

7. 2—2　未来并不确定 .................................................................................229

7. 3　微观改革的宏观考量 ......................................................................230

7. 3—1　中央与地方关系 ............................................................................231

7. 3—2　党和政府关系 .................................................................................232

7. 3—3　国家与社会关系 ............................................................................234

8 政府运行与制度异化 .....................................................................236

8. 1　基层政府与农村发展 ...........................................................237

8. 1—1　历史的进步 ........................................................................237

8. 1—2　理论的争执 ........................................................................240

8. 2　基层政府内卷化 ....................................................................244

8. 2—1　公司化的政府功能 ............................................................246

8. 2—2　碎片化的政府权威 ............................................................248

8. 2—3　运动化的政府行为 ............................................................252

8. 3　基层政府制度异化 ...............................................................257

8. 3—1　异化 ....................................................................................257

8. 3—2　制度异化 ............................................................................260

8. 3—3　政府制度异化 ....................................................................263

8. 4　政府制度异化渊源 ...............................................................265

8. 4—1　体制的历史惯性 ................................................................265

8. 4—2　政府自利性 ........................................................................270

9 政府制度化与改革 ..........................................................................274

9. 1　政府制度化基础 ....................................................................274

9. 1—1　政治与行政 ........................................................................274

9. 1—2　政府与社会 ........................................................................277

9. 2　政府制度化 .............................................................................281

9. 2—1　政府制度化的提出 ............................................................281

9. 2—2　政府创新动力 .................................................................................284

9. 3　改革讨论 ................................................................................................289

9. 3—1　基层民主 ..........................................................................................289

9. 3—2　基层自治 ..........................................................................................293

9. 3—3　法治建设 ..........................................................................................298

附　录 ........................................................................................................................303

参考文献 ...................................................................................................................342

后　记 ........................................................................................................................366

修订版后记 ..............................................................................................................368

赵树凯，1959年11月生，山东莱西人。文学学士（山东大学），法学硕士（中央党校），法学博士（中国人民大学）。研究员，国务院颁发政府特殊津贴专家。1982年8月进入中共中央书记处农村政策研究室，任办公室秘书、助理研究员。1990年8月进入国务院发展研究中心，任农村部组织研究室主任、河北省涿鹿县委副书记、中国发展研究基金会副秘书长、国务院发展研究中心信息中心主任。第十六届中共中央政治局第36次集体学习主讲专家。澳大利亚国立大学中国研究中心访问学者（1996-1997）；美国杜克大学亚太研究所访问学者（2000-2001）；哈佛大学费正清东亚研究中心合作研究员（2001-2002）；德国图宾根大学客座教授（2012）；哈佛大学燕京研究所合作研究员（2010-2011，2016-2017）。

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书籍介绍

本书从多个侧面展开对乡镇政权的考察分析，包括乡镇政府组织、乡镇政府财政、乡镇政府权力问责、乡镇政府与上级政府的关系、乡镇政府与基层社会的关系等等。作者从不同问题入手，力图动态地考察乡镇政府的实际活动，特别是政府与制度环境的互动。在此基础上，以具体考察作为切入点，从政策设计、学术研究两方面总结乡镇政权建设的理论与实践；从乡镇政权的机构沿革、财政困局与债务危机、权力格局与问责体系、政府内部控制系统、公共服务与冲突控制等五个方面透视乡镇运作的实际状况，展示“低制度化”运行的具体逻辑；并尝试性讨论乡镇政权的出路和制度化的建设方向。

★编辑推荐：

1. 本书开创了中国政府研究的新路径。作者从不同问题入手，力图动态地考察乡镇政府的实际活动，特别是政府与制度环境的互动。在此基础上，以具体考察作为切入点，尝试展开一些理论讨论。

2. 本书的研究既具有扎根于乡土研究的生活气息，又体现了理论研究的系统思考，是作者长期倾心关注基层政府问题的一个系统回应。

3. 微观分析与宏观视野的结合、政策分析与学术研究的结合、本土研究与比较视野的结合、现实分析与改革导向的结合，是本书的一个显著特点，也是本书的吸引力所在。

★精彩试读

导 言

三、本书结构

政府运行是一个过程。完整地描述和透视乡镇政府的实际运作，必然涉及具体观测点的选择。正如西方学者所说，当代中国的基层政府变革，“地方选举在抑制地方权威方面发挥了一定作用，但是许多其他制度和实践同样发挥着作用：干部问责制、预算透明、财政改革、法律援助服务、非政府组织的压力、平民的抗议以及媒体等。”乡镇政府所涉及的制度和实践极为丰富，而哪些制度和实践构成了其实际运作的关键？

本书从多个侧面展开对乡镇政权的考察分析，这些方面包括乡镇政府组织、乡镇政府财政、乡镇政府权力问责、乡镇政府与上级政府的关系、乡镇政府与基层社会的关系等等。作者从不同问题入手，力图动态地考察乡镇政府的实际活动，特别是政府与制度环境的互动。在此基础上，以具体考察作为切入点，尝试展开一些理论讨论。

导言部分，集中论述本研究的基本问题和基本分析框架。讨论的核心在于基层政府的运作，但又不止于基层政府本身，而是涉及乡村社会、政府体制以及国家— 社会关系等重大主题。

第1章，梳理改革以来的乡镇政府变迁，对既有相关文献和理论进行分析。改革变迁的历史过程塑造了现在的乡镇政府。通过阐述政策演变过程，我们得以理解和把握乡镇政府的现状；而将改革初衷与现状作出对照，则构成了基层政府运作的一个分析视角。作者不仅试图将本书的探讨置于学术研究脉络中，而且着力将分析切入到现实问题的重要讨论之中。

第2章，描述乡镇政府组织机构和人员现状，并反观和检讨此前的机构改革和组织形态。作者试图解释：机构精简的改革努力是否真的产生了作用？乡镇政府的内在扩张机制如何发生？尤其是，基层政府的基石应该怎样奠定？

第3章，探讨乡镇财政与债务问题，这些问题不仅来自基层政府自身的弊病，也来自政府体制的缺陷。作者力图结合乡镇政府的现状来展开进一步讨论：现代政府需要怎样的预算和财政制度？

第4章，分析乡镇政府内部的权力结构、问责安排和激励机制，以及上级政府对乡镇政府的问责控制，揭示乡镇政府行为在权力构造和问责机制交互作用下的扭曲。作者重点提出并讨论的问题是，基层政府权力问责设计的基本依据或基础是什么。

第5章，聚焦政府控制系统，分析乡镇政府如何应对上级政府控制、又如何控制村庄。作者不仅着眼于乡镇政府与上级政府之间的互动，也试图探讨：通过村民自治制度，中央政府与乡村社会之间的合作是否实现了共同控制基层政府的目标？

第6章，从公共服务职能入手，分析在国家政策改善的历史背景下，乡镇政府与基层社会之间的关系所发生的变化。作者关心的问题是，在建设服务型政府已经成为几乎人人耳熟能详的执政理念之后，是哪些因素内在地决定政府向服务型政府转化？

第7章，探讨乡镇政府的历史命运和前途演变，将基层政府改革放在政府转型的整体背景下加以考察。考察主要从两个角度展开，即：既定政府体制框架下的现实演变趋向和宏观因素对于基层政府命运的直接影响。核心问题是，基层政府改革将在怎样的条件背景下有所作为？

第8章，在前几章的基础之上，集中讨论基层政府的运行机理。分析展示：基层政府的运行陷入了严重的内在困境—内卷化。作者认为，基层政府在功能、运行、结构方面的缺陷已经成为系统性问题，政府运行进入一种颇为尴尬的路径锁定状态，难以出现实质性的政府发展。造成这种困局的基本成因，是政府制度异化。

第9章，集中讨论基层政府创新面临的基本问题。这些问题已经超越基层，甚至也超越政府，但却与基层政府变革紧密相关。这是一些基本的国家政权建设问题，也是中国改革无法回避的一些问题。这些问题包括政治与行政，政府与社会，政治制度化与政府制度化，民主、自治和法治等。作者试图结合具体的基层政府和乡村社会生活现状来讨论这些问题，以深化对中国政府改革的研究。

尽管本书基本资料来自于特定时间和地域的实地调查，但其基础则是作者的长期观察思考。改革以来的政策研究中，农村问题尤可圈点，作者有幸沉浸其中二十余年。期间，基层组织建设是未曾变换的关怀。尤其是作者担任基层政府领导的实际经历，对于问题意识的形成具有重大直接影响。本书试图为作者长期倾心关注的基层政府问题提供一个系统的回应。